引言

　　自20世紀80年代以來，世界發(fā)達國家和發(fā)展中國家先后開始了對自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制的改革進程，我國的城市公用事業(yè)自20世紀90年代中期以來，也開始了以放松市場準入和引入競爭為特征的改革。環(huán)衛(wèi)行業(yè)逐步放開競爭性業(yè)務的市場準入，引進社會資本，實行特許經(jīng)營，調(diào)整服務價格水平，培育價格形成機制，國有企業(yè)進行業(yè)務分拆和股權多元化，逐步改善政府管制。但是，與此同時，也出現(xiàn)了民營化后供給增加不多、價格上漲很快、服務質(zhì)量沒有保障的問題，以及特許經(jīng)營權拍賣中的合謀、特許經(jīng)營雙方缺乏承諾的問題等。

　　本文在現(xiàn)有研究的基礎上，結(jié)合北京市環(huán)衛(wèi)行業(yè)生活垃圾處理的實際，即生態(tài)城市建設目標高與財政約束低的特點，探討北京市生活垃圾處理的市場化改革與政府管制問題。

　　一、市場化改革與政府管制的重點、現(xiàn)狀和問題

　　城市環(huán)衛(wèi)行業(yè)的市場化與政府管制包括引入競爭、價格管制、特許經(jīng)營、第三方管制等內(nèi)容，其中的重點主要有以下兩點。

　　首先，要區(qū)分具體的業(yè)務。

　　要區(qū)分自然壟斷性業(yè)務和非自然壟斷性業(yè)務，并實行區(qū)別對待的管制政策。一方面，對于自然壟斷性業(yè)務，政府應嚴格控制新企業(yè)的進入，是只允許一家企業(yè)還是允許兩家及兩家以上企業(yè)經(jīng)營，需要考慮成本弱增性以及效率比較問題。當某種業(yè)務的需求量超過了成本弱增的范圍時，就應該允許兩家及兩家以上企業(yè)共同經(jīng)營，實行直接競爭。即使在成本弱增范圍內(nèi)，為了打破壟斷，對于成本弱增程度低的業(yè)務，也可以允許兩家及兩家以上企業(yè)實行寡頭競爭。另一方面，對于垃圾處理廠等非自然壟斷性業(yè)務政府應降低進入壁壘，允許多家新企業(yè)進入，較充分地發(fā)揮市場機制的作用，但政府仍然要控制進入非自然壟斷性業(yè)務領域的企業(yè)數(shù)量，并要求這些企業(yè)必須達到小經(jīng)濟規(guī)模，避免低水平的過度競爭。

　　其次，要選擇競爭的方式。

　　在采取保留一體化條件下是允許其他企業(yè)進入還是采取在位壟斷者分拆的方式進行競爭，需要考慮如何實現(xiàn)有效競爭問題。城市公用事業(yè)沉淀成本巨大，如果為了競爭重復建設，則社會成本高昂，浪費極大。因此，應在保留各種管網(wǎng)、軌道等業(yè)務部門的壟斷條件下，實行分拆競爭。所謂分拆競爭，就是把壟斷部門與垃圾處理廠、運輸企業(yè)等競爭部門分割開，在垃圾處理廠、運輸企業(yè)之間展開競爭。

　　北京市城鄉(xiāng)生活垃圾處理體系包括收集、運輸、處理三個環(huán)節(jié)，即生活垃圾處理主要是由居民放入指定的垃圾桶內(nèi)，社區(qū)保潔員按指定時間用手推車或腳踏車將垃圾送至垃圾收集樓，城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位人員用垃圾車將垃圾運往垃圾中轉(zhuǎn)站，經(jīng)過分揀篩選處理后，再由城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位人員用垃圾車運往垃圾處理場分別進行填埋、堆肥、焚燒處理。

　　在“十一五”期間，北京市以建設生態(tài)城市為目標，大力推進生活垃圾的減量化、資源化和無害化；科學調(diào)整工藝比例，加快生活垃圾處理從以填埋為主的方式向資源綜合利用方式的轉(zhuǎn)變；將逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局合理、技術先進、資源得到有效利用的現(xiàn)代化垃圾治理體系。2010年，全市改建和新建大、中型垃圾轉(zhuǎn)運站7座，轉(zhuǎn)運站數(shù)量達到12座；新建和改擴建生活垃圾處理設施27座，生活垃圾處理廠（場）達到33座，具有日處理生活垃圾16530噸、餐廚垃圾1200噸的能力，其中，具有較好資源化、減量化效果的焚燒處理能力6000噸/日，綜合處理能力8000噸/日，原生垃圾直接衛(wèi)生填埋處理率下降至19.6%，垃圾通過焚燒、堆肥、填埋工藝處理的比例逐步趨于合理。

　　近年來，北京市生活垃圾處理市場化與政府管制取得了一定的進展。一方面，放松了市場準入，允許社會資本包括外資進入，有幾個設施建設項目采取了特許經(jīng)營方式。市屬環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位完成改制，先成立了四個環(huán)衛(wèi)公司，后組建成北京環(huán)衛(wèi)集團，區(qū)縣環(huán)衛(wèi)局改制為環(huán)衛(wèi)服務中心。市政市容管理部門對垃圾處理費用收取和垃圾處理經(jīng)濟費用補償進行了規(guī)范。另一方面，形成了市國資委管環(huán)衛(wèi)企業(yè)，市政管委管環(huán)衛(wèi)行業(yè)規(guī)劃、技術和費用標準、調(diào)度、管制，區(qū)縣政府管轄區(qū)內(nèi)生活垃圾處理設施建設和運營的格局；依照《北京市基礎設施特許經(jīng)營辦法》，對采取特許經(jīng)營方式的項目進行招標、談判和管制；現(xiàn)有生活垃圾處理運營和環(huán)衛(wèi)作業(yè)開始采取委托運營、委托服務形式。

　　但是，北京市生活垃圾處理市場化與政府管制也存在一定的問題。一方面，生活垃圾處理的市場開放程度不夠，社會資本包括外資進入水平有限，融資方式較少；生活垃圾處理的特許經(jīng)營項目少，特許經(jīng)營中存在合同不完善、合同簽訂后再談判等問題；垃圾處理價格形成機制不完整，垃圾收費標準低和收費率不高，垃圾處理經(jīng)濟補償機制有待完善；生活垃圾處理資產(chǎn)所有者主體和職能尚不明確；區(qū)縣環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位還保留事業(yè)單位性質(zhì)，沒有進行現(xiàn)代企業(yè)制度改革，市屬環(huán)衛(wèi)集團的組建弱化了市場競爭等。另一方面，政府管制主體設計不到位，管制職能不明確；政府管制的法律法規(guī)不完善、不系統(tǒng)，垃圾處理服務標準有待細化；缺乏社會中介和居民參與政府管制的制度環(huán)境，政府管制過程不夠規(guī)范，管制效率有待進一步提高。

　　二、完善市場化中的政府管制制度和政策

　　為了實現(xiàn)建設生態(tài)城市及建立現(xiàn)代化垃圾治理體系的目標，必須完善市場化中的政府管制制度和政策。首先，要進一步加大開放市場、引入競爭的力度。由于生活垃圾處理行業(yè)沒有自然壟斷屬性，它的清掃、收集、轉(zhuǎn)運和處理都屬于競爭性業(yè)務。因此，在城市公用事業(yè)中，生活垃圾處理行業(yè)的市場化程度應該是較高的。但目前，北京市生活垃圾處理行業(yè)的市場開放程度還不夠，在城市公用事業(yè)六大產(chǎn)業(yè)中處于中等偏下水平。要轉(zhuǎn)變開放市場的財政約束觀念，事實數(shù)據(jù)表明，生活垃圾處理開放市場的根本原因并不是財政約束，全市財政收入平均增幅連續(xù)14年保持在20%以上。其次，要健全生活垃圾處理定價機制、收費制度及補貼政策。根據(jù)生活垃圾處理設施建設和運營全過程所發(fā)生的費用，按照市場機制形成生活垃圾處理的定價系統(tǒng)；在此基礎上，考慮到生活垃圾處理的準公共產(chǎn)品特性，科學合理地建立生活垃圾處理收費制度。再次，在市場化改革進程中，一定要建立和完善政府管制制度。要從管制機構(gòu)設立、管制法規(guī)確定、管制有效運行等方面，積極探索由社會中介和居民參與的政府管制模式。

　　（一）規(guī)范特許經(jīng)營制度

　　從國內(nèi)外城市公用事業(yè)及生活垃圾處理市場化改革來看，特許經(jīng)營制度是一種比較成功的模式。但是，在實踐中也出現(xiàn)了一些問題，今后應該重點研究和解決。

　　第一，明確生活垃圾處理特許經(jīng)營的委托人主體，增強其承諾的置信程度。在生活垃圾處理設施建設和運營特許經(jīng)營中，委托人一方是有任期的政府，另一方是特許經(jīng)營25年以上的企業(yè)。法律關系不對等會出現(xiàn)委托人政府承諾不可置信甚至無承諾的情況，導致企業(yè)承諾和再談判、違約、退出等行為發(fā)生。因此，要明確生活垃圾處理特許經(jīng)營的委托人主體。可在北京市國資委下設立公用事業(yè)投資公司，其中含生活垃圾處理投資公司，作為投資主體，進行資本運作。通過競標（拍賣）選擇代理人企業(yè)，與其簽訂特許經(jīng)營合同。這樣，投資公司與競標企業(yè)市場地位平等，相互之間承諾的置信度大大增強，合同的約束力提高。

　　第二，把握特許經(jīng)營合同的激勵性強度。協(xié)調(diào)企業(yè)的努力程度和價格管制的關系。在實踐中，特許經(jīng)營合同的激勵性強度是一個需要把握的問題。既要調(diào)動企業(yè)的積極性，使企業(yè)有主動降低成本、提高服務質(zhì)量的動力，又要防止出現(xiàn)鞭打快牛的棘輪效應。為此，要確立特許經(jīng)營合同中的價格調(diào)整機制、服務質(zhì)量保障機制、技術進步和再投資機制。在長達25年以上的特許經(jīng)營期限內(nèi)，以上三大機制的確立，可以考慮分階段執(zhí)行，在一個長期合約中包含幾個短期合約。短期合約之間既是遞進關系，又是轉(zhuǎn)換關系，如果出現(xiàn)不履約的問題，就將由進入企業(yè)取代在位企業(yè)。即如果中標企業(yè)的績效不盡如人意，那么，在期拍賣中尋求另一家效率更高的企業(yè)來代替在位企業(yè)就符合管制者和消費者的利益，這個進入企業(yè)被稱為貨源。

　　第三，結(jié)合實際，設計特許經(jīng)營權競標（拍賣）中的合謀防范機制。在生活垃圾處理的特許經(jīng)營權拍賣中，一般涉及政府、招標機構(gòu)、競標企業(yè)拍賣結(jié)構(gòu)，拍賣一個或多個生活垃圾處理項目。發(fā)生拍賣合謀的情況主要有招標機構(gòu)與競標企業(yè)之間的合謀、競標企業(yè)之間的合謀、縣政府之間的合謀三種情況。合謀防范機制的內(nèi)容有：盡可能選擇公開叫價的拍賣機制、設計較高激勵強度的特許經(jīng)營合約、規(guī)范競標中介機構(gòu)的拍賣活動、發(fā)揮合約中懲罰性條款的約束作用、利用高科技手段強化信息監(jiān)控、將垃圾處理責任制納入?yún)^(qū)縣政府考核體系等。

　　（二）確立資產(chǎn)管理體制

　　在市場化改革進程中，生活垃圾處理的資產(chǎn)管理體制主要涉及所有者兩級委托代理、所有者與經(jīng)營者委托代理、所有者與管理者分離等幾個重大問題。

　　第一，組建公用事業(yè)投資公司，實現(xiàn)生活垃圾處理資產(chǎn)所有者委托代理。目前，北京市的生活垃圾處理資產(chǎn)大部分都是國有資產(chǎn)，隨著生活垃圾處理市場化的發(fā)展，生活垃圾處理也會出現(xiàn)多元投資主體，資產(chǎn)的歸屬權日益復雜化。可考慮在北京市國資委下設立五大投資公司，包括資源品投資公司、公用事業(yè)投資公司、經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)投資公司、非經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)投資公司、金融產(chǎn)業(yè)投資公司，其中公用事業(yè)投資公司下設生活垃圾處理投資公司，專司生活垃圾處理資本運作職能，實現(xiàn)生活垃圾處理資產(chǎn)所有者的委托代理關系。

　　第二，明確所有者、經(jīng)營者各自的職能，實現(xiàn)生活垃圾處理資產(chǎn)所有者的委托代理關系。根據(jù)多層委托代理理論，生活垃圾處理的委托人為北京市國資委，代理人為公用事業(yè)投資公司及其下屬的生活垃圾處理投資公司；委托人為公用事業(yè)投資公司及其下屬的生活垃圾處理投資公司，代理人為各個環(huán)衛(wèi)公司。公用事業(yè)投資公司及下屬的生活垃圾處理投資公司，對以國有資產(chǎn)為主的資產(chǎn)存量和以多元化資產(chǎn)為特征的增量資產(chǎn)全權負責。作為生活垃圾處理的經(jīng)營者———國有或非國有環(huán)衛(wèi)公司，可以通過特許經(jīng)營權競標（拍賣）的方式，取得生活垃圾處理設施建設和運營資格，在合同期限內(nèi)按照要求和承諾保質(zhì)保量地提供服務，合同到期后按照要求完好、無償?shù)剞D(zhuǎn)交設施。

　　第三，生活垃圾處理的資產(chǎn)所有者與管制者職能分離。應該明確生活垃圾處理的資產(chǎn)所有者和管制者主體及其各自的職能。生活垃圾處理的資產(chǎn)所有者———北京市公用事業(yè)投資公司及下屬的生活垃圾處理投資公司，對其所屬資產(chǎn)的存量和增量全權負責，但不承擔生活垃圾處理的管制者職責，即資產(chǎn)所有者與管制者分離。將生活垃圾處理的管制者職責交給政府有關部門，由其行使生活垃圾處理的管制者職責。

　　（三）加快現(xiàn)代企業(yè)制度改革

　　受計劃管理體制的長期影響，生活垃圾處理單位的市場主體地位仍未完全確立。為此，要加快生活垃圾處理單位的現(xiàn)代企業(yè)制度改革，確立生活垃圾處理單位的市場主體地位。

　　第一，按照現(xiàn)代企業(yè)制度改造現(xiàn)有的區(qū)縣環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位。目前，北京市區(qū)縣的環(huán)衛(wèi)局改制成為環(huán)衛(wèi)作業(yè)中心，但仍屬事業(yè)單位。要繼續(xù)深化體制改革，將其全部改造成企業(yè)，在逐步理順垃圾處理價格形成機制的基礎上，強化環(huán)衛(wèi)企業(yè)的成本預算約束，實行設備統(tǒng)一采購、維修費節(jié)約提成、人員費總量控制等措施，加強企業(yè)內(nèi)部管理，提高環(huán)衛(wèi)改制企業(yè)的綜合素質(zhì)。

　　第二，按照區(qū)域競爭理論，組建相互競爭的環(huán)衛(wèi)公司。環(huán)衛(wèi)行業(yè)的清掃、搜集、轉(zhuǎn)運和處理都屬于競爭性業(yè)務，相比較而言，垃圾處理的市場化程度應該是較高的。因此，在市場化過程中，應該組建3~4個環(huán)衛(wèi)公司，并將區(qū)縣改制后的環(huán)衛(wèi)企業(yè)納入這幾個環(huán)衛(wèi)公司之中，形成有效競爭。這對于在北京市城鄉(xiāng)范圍內(nèi)推進生活垃圾的減量化、資源化和無害化，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，具有重要意義。

　　第三，按照《公司法》進一步完善環(huán)衛(wèi)公司的法人治理結(jié)構(gòu)。引入社會資本，按照有限責任公司的要求，形成多元股權結(jié)構(gòu)。建立公司的股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層相互制約的法人治理結(jié)構(gòu)，加強“三會一層”各自的制度建設，完善法人治理結(jié)構(gòu)。通過外部的服務市場、資金市場和經(jīng)理人市場的約束，不斷優(yōu)化環(huán)衛(wèi)公司的法人治理結(jié)構(gòu)。

　　（四）落實區(qū)縣政府區(qū)域責任制

　　2009年4月，北京市委、市政府出臺了《關于全面推進生活垃圾處理工作的意見》，明確了市和區(qū)縣兩級政府職責，落實了垃圾處理區(qū)域責任制，對垃圾收集、運輸、處理及設施建設進行了規(guī)范。為了調(diào)節(jié)區(qū)縣間利益關系，提出了垃圾處理經(jīng)濟補償機制，即垃圾產(chǎn)生區(qū)根據(jù)垃圾清運量向垃圾異地處理區(qū)繳納垃圾處理經(jīng)濟補償費。經(jīng)濟補償費主要用于補償轄區(qū)內(nèi)垃圾處理設施對周邊環(huán)境的影響和解決環(huán)衛(wèi)設施不足的問題?！兑庖姟烦雠_對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和建立現(xiàn)代化垃圾治理體系的目標，具有重大意義。要結(jié)合實際執(zhí)行過程中存在的問題，不斷完善各項管理制度。

　　第一，按照事權與財權相統(tǒng)一原則，進一步落實生活垃圾處理區(qū)縣政府區(qū)域責任制。北京市生活垃圾的收集、運輸、處理及設施建設責任由區(qū)縣政府承擔，在理順生活垃圾處理價格形成機制的基礎上，運用市場機制調(diào)節(jié)區(qū)縣之間利益關系。區(qū)縣政府按本轄區(qū)內(nèi)生活垃圾產(chǎn)生量向生活垃圾處理作業(yè)單位（企業(yè)）支付費用，并根據(jù)財政轉(zhuǎn)移支付的不同系數(shù)，由市級財政補足差額部分。

　　第二，建立市級生活垃圾處理調(diào)度中心和結(jié)算中心，負責統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一結(jié)算工作。市調(diào)度中心負責全市范圍內(nèi)生活垃圾處理的綜合協(xié)調(diào)和生活垃圾流向的統(tǒng)籌調(diào)配，指導區(qū)縣做好合同的簽訂和執(zhí)行工作，加強對生活垃圾產(chǎn)生量的統(tǒng)計和管理。市結(jié)算中心負責全市范圍的費用核算工作，提出費用標準參考意見。根據(jù)運輸距離和處理方式的區(qū)別而產(chǎn)生費用差別的實際情況，由調(diào)度中心和作業(yè)單位信息匯總后通知結(jié)算中心，結(jié)算中心核算后通知各區(qū)縣政府應支付的費用。

　　第三，明確區(qū)縣之間的職責利益關系，進一步完善生活垃圾處理經(jīng)濟補償機制。建立產(chǎn)生區(qū)向處理區(qū)繳納經(jīng)濟補償費的機制，按照環(huán)境補償、設施折舊、設施建設三部分設計不同權重及權重調(diào)整方法，激勵生活垃圾產(chǎn)生區(qū)的減量化和生活垃圾處理區(qū)的無害化、資源化。進一步明確生活垃圾處理經(jīng)濟補償機制中對生活垃圾處理設施周邊居民的補償依據(jù)、補償范圍、補償標準和補償方式，以及補償標準調(diào)整的年限。深入探索補償機制中設施折舊、設施建設部分所占比重，根據(jù)設施建設的情況，在補償標準提高的基礎上，逐步增加二者所占比重。

　　（五）完善生活垃圾處理市場化中的政府管制制度

　　從國內(nèi)外城市公用事業(yè)及生活垃圾處理市場化改革來看，政府管制的邊界會隨著產(chǎn)業(yè)壟斷與競爭格局的變化而改變，形成了政府管制—放松管制—再管制動態(tài)變化。要從管制的主體和職能、管制的法律法規(guī)和管制的環(huán)境等方面，進一步完善生活垃圾處理市場化中的政府管制。

　　第一，明確政府管制主體和管制職能。生活垃圾處理的管制主體，可考慮采取政府管制和第三方管制兩種不同模式。如采取政府管制，可以延續(xù)現(xiàn)行行政管理體制，由市政市容委承擔，待條件成熟時委托第三方管制，既可以考慮成立非政府序列的北京市公用事業(yè)管制委員會，下設環(huán)衛(wèi)管制專業(yè)委員會；也可以委托專職社會機構(gòu)按照建設合同和運營（作業(yè)）標準進行專業(yè)技術管制，并將結(jié)果向政府管制部門報告和向社會公眾公開披露。

　　第二，進一步完善生活垃圾處理政府管制的法律法規(guī)。在北京市近幾年出臺的《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》、《北京市人民政府關于加強垃圾渣土管理的規(guī)定》、《北京市城市基礎設施特許經(jīng)營辦法》等基礎上，進一步完善生活垃圾處理設施建設和運營的法律法規(guī)?？煽紤]研究制定《北京市公用事業(yè)管制條例》作為公用事業(yè)管制的基本法規(guī)，并按照生活垃圾處理管制主體和職能改革的思路，進一步完善《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》。在現(xiàn)有生活垃圾處理設施建設國家標準的基礎上，可考慮制定《北京市生活垃圾處理運營服務標準》作為生活垃圾處理運營管制的法律依據(jù)。

　　第三，營造社會中介和居民參與的管制制度環(huán)境。這里講的社會中介參與生活垃圾處理的管制，是指各種環(huán)境保護組織、社會服務組織、志愿者組織利用其宗旨、專業(yè)背景、工作熱情、廣泛的社會聯(lián)系等優(yōu)勢和特點，從非政府、非專職的角度，參與生活垃圾處理設施建設和運營的管制。另外，應該號召和發(fā)動廣大居民參與生活垃圾處理設施建設和運營的管制，使廣大居民由單純的垃圾產(chǎn)生者，轉(zhuǎn)變?yōu)樯罾鴾p量化的貢獻者、生活垃圾處理價格和收費的決策者、生活垃圾處理無害化的評價者，成為真正意義上的生活垃圾處理的管制者。

　　綜上所述，北京市生活垃圾處理市場化與政府管制的思路和政策是：進一步開放生活垃圾處理設施建設和運營市場，采取多種市場化方式和融資模式；不斷完善生活垃圾處理的特許經(jīng)營制度，明確委托人主體，把握合同的激勵性強度，設計有效的合謀防范機制；健全生活垃圾處理的定價機制、收費制度及補貼政策；組建公用事業(yè)投資公司及下屬生活垃圾處理投資公司，明確生活垃圾處理資產(chǎn)所有者主體和職能；按照現(xiàn)代企業(yè)制度，改造現(xiàn)有的生活垃圾處理作業(yè)單位；按照事權與財權相統(tǒng)一原則，進一步落實生活垃圾處理區(qū)縣政府區(qū)域責任制，建立市級生活垃圾處理調(diào)度中心和結(jié)算中心，負責生活垃圾處理的統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一結(jié)算，進一步完善生活垃圾處理經(jīng)濟補償機制；明確政府監(jiān)管主體和職能，完善政府監(jiān)管法律法規(guī)，營造社會中介和居民參與的監(jiān)管制度環(huán)境，提高政府監(jiān)管的效率。

來源：北京藍皮書·公共服務 原文標題：《環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化改革與政府管制研究》